Área de Libre Comercio de las Américas - ALCA |
Público ALCA - COMITE DE REPRESENTANTES GUBERNAMENTALES SOBRE LA
PARTICIPACION DE
CONTRIBUCION RELACIONADA CON LA INVITACION PUBLICA
Ciudad de Puerto Montt, X Región, República de Chile, 28 de Septiembre de
2000
Sr. Presidente del Comité de Representantes Gubernamentales sobre la
Participación de la Sociedad Civil Sr. Presidente:
Tenga a bien recibir, en el idioma Español, los siguientes
antecedentes, comentarios, observaciones y sugerencias al proceso del ALCA,
dentro del marco de la “Invitación Abierta a la Sociedad Civil”. Para tal
efecto, adjunto los antecedentes exigidos en la invitación, enviada por la Sra.
Adriana Hoffman Jacoby, Directora Ejecutiva de la Comisión Nacional del Medio
Ambiente del Estado de Chile. (Ver Anexo I).
Esta presentación, realizada a título personal, sólo
compromete al autor y está referida a los asuntos comerciales relacionados con
el proceso del ALCA, utilizando como marco de referencia las Declaraciones
Ministeriales de San José y de Toronto.
Asimismo, contiene un resumen ejecutivo, de 2 páginas,
identificando los asuntos comerciales que contempla el documento y la forma en
que los puntos de vista contribuyen al proceso del ALCA, conforme a lo
estipulado en la Declaración Ministerial de San José. El presente documento
consta de 24 páginas, incluyendo el resumen ejecutivos más los Anexos I y II,
que se adjuntan en archivo separado.
Cordialmente le saluda a usted,
Miguel Ignacio Fredes González Septiembre 28 del 2000
RESUMEN EJECUTIVO
Esta presentación está referida a asuntos comerciales
relacionados con el proceso del ALCA. En ella se abordan fundamentalmente las
siguientes temáticas: Comercio Internacional y Medio Ambiente; Política de
Subsidios de la Agricultura y Comercio de Productos Forestales en Chile; y el
Acceso a la Información y Participación Social en el Proceso del ALCA. Dentro
del contexto de la globalizacion, se señala una crítica al énfasis y
priorización del proceso y no al proceso en sí, por cuanto la liberalización
comercial tiende a postergar otros consensos previos y esenciales de carácter
regional y multilateral.1
Para contribuir al proceso del ALCA, se señala que es
necesario realizar evaluaciones sociales y ambientales de la liberalización
comercial, con participación de la sociedad civil, países del ALCA y organismos
multilaterales con competencia en materia de comercio y medio ambiente. Otra
aporte se refiere a fijar consensos sobre un comercio, manejo forestal y
patrones de consumo sostenibles para asegurar la conservación de la diversidad
biológica, la mantención de la capacidad productiva y salubridad de los
ecosistemas forestales, la conservación de los recursos naturales y la
contribución de los bosques al ciclo del carbono. Deben los estados aplicar el
Principio Precautorio, piedra angular del derecho internacional
ambiental.
Se indica la necesidad de alcanzar el desarrollo sustentable
a través comercio. Para ello los acuerdos de la OMC y el proceso del ALCA, deben
seguir principios de eficiencia económica, distribución equitativa de la
riqueza, y protección ambiental a través, entre otras medidas, del cumplimiento
y aplicación eficaz de la legislación ambiental. Se afirma que para una mayor
eficiencia del comercio es necesario previamente estabilidad democrática;
transparencia en la gestión pública; acceso a la información; y un marco
jurídico-económico apropiado para obtener la internalización total de los
costos.
Dentro de esta marco, deben revisarse las normas del comercio
de la OMC para evaluar como la liberalización del comercio afecta la
distribución del ingreso, y de qué forma, a su vez, esto afecta la capacidad y
demanda por protección ambiental. Más transferencia tecnológica es necesaria
para América Latina y el Caribe. Se sugiere el progreso tecnológico a través de
los Acuerdos relativos al comercio relacionado con Derechos de Propiedad
Intelectual.
Se aborda la política de subsidios de la agricultura y
comercio de productos forestal de Chile. Se denuncia el aumento del consumo
internacional de productos forestales y un subsidio interno de reforestación
como las causas de la destrucción y sustitución de bosque nativo por
plantaciones. Si bien el subsidio favorece a los pequeños propietarios
forestales, según expertos, en Chile ha generado una alta concentración de
plantaciones en grandes empresas y el desplazamiento de pequeños propietarios a
los centros poblados. El mismo experto reconoce que “en el período 1975-1994,
correspondiente a la vigencia del D.L. 701, los pequeños propietarios han tenido
escasa participación en dichos incentivos.
Por otra parte, se denuncia que el comercio de astillas del
bosque nativo afecta el medio ambiente y diversidad biológica de 100.000
hectáreas de bosques nativos chilenos anualmente, comercio internacional de
crecimiento dinámico y rentable para pocas empresas grandes que monopolizan el
negocio, pero una mala inversión para el país. El impacto sobre el PIB es de un
0.03% cifra que es totalmente irrelevante para la economía.
Se propone que durante el proceso del ALCA se revise el
subsidio del Decreto Ley 701 para evaluar sus impactos económicos,
sociales y ambientales. Se destaca la necesidad de una nueva política comercial
de bosques que promueva, entre otras medidas: La prohibición de sustituir los
bosques nativos por plantaciones y de exportar astillas con bosques primarios;
más recursos económicos para investigación; promover la comercialización de
productos forestales con valor agregado y la certificación forestal
independiente. Es necesario que en el proceso del ALCA se fijen políticas
comerciales para reducir, reutilizar y reciclar productos madereros con miras a
detener la deforestación global. Deben anticiparse políticas y normas para
reducir el consumo, por ejemplo, a través de las nuevas tecnologías de la
información.
Por otra parte, se promueve la idea que la participación
ciudadana en la toma de decisiones en asuntos relativos al comercio y medio
ambiente debe profundizarse siguiendo el compromiso de los miembros de la OMC y
lo acordado en reunión en San José, Costa Rica, en marzo de 1998. Como aporte se
estimula la idea de crear un marco similar al de la Comisión para la Cooperación
Ambiental (CCA) del NAFTA. Se destaca la necesidad de promover el acceso a la
justicia en asuntos ambientales cuando se nieguen los mecanismos de acceso a la
información nacional o internacional. Los Estados y los organismos
multilaterales deben respetar el principio de la obligación de rendir cuentas y
la transparencia de la toma de decisiones y garantizar un mayor apoyo del
público a las decisiones adoptadas sobre comercio y medio ambiente. El acceso a
la información debe ser la regla general y la reserva de información la
excepción.2 No debe exigirse en el ámbito de la OMC y el proceso del ALCA un
interés particular o derecho comprometido para acceder a ella por los
ciudadanos. Los funcionarios públicos y autoridades deben siempre recordar que
los estados y los organismos multilaterales como la OMC están al servicio de la
persona humana. La entrega de información debe ser expedita y en un plazo
razonable.
En el orden internacional deben crearse mecanismos
obligatorios para que las todas autoridades públicas, nacionales, regionales y
municipales de los Estados estén debidamente informadas de las actividades
propuestas en virtud del ALCA. Debe anunciarse y entregarse oportunamente
información a la ciudadanía relativa a procedimientos a la evaluación del
impacto social ambiental transfronterizo en América. La entrega de información
debe ser gratuita, sin perjuicio del derecho de las autoridades a establecer
tasas razonables por su costo.
Finalmente, recordar a los funcionarios públicos,
negociadores y autoridades públicas deben siempre recordar que el hombre es
anterior y superior a los estados y sus fines, por lo cual, el ejercicio del
poder a través de los gobiernos o la representación en organismos multilaterales
debe siempre estar al servicio de la persona humana y no al revés.
Septiembre 28 del año 2000
PRESENTACION
DEL SR. MIGUEL I. FREDES G.
I. Comercio Internacional y Medio Ambiente
No hay duda que la Globalizacion, el Medio Ambiente y el
Comercio Internacional constituyen tres aspectos de la realidad estrechamente
vinculados, a pesar de su aparente autonomía.
La globalizacion es un proceso de transformación del orden
mundial mediante el nacimiento de nuevos núcleos de poder y el avance
tecnológico que estimula el intercambio de bienes y servicios, y tiende a
exacerbar la concentración de la riqueza corporativa de los países del Norte y
la pobreza y pérdida de soberanía de los Estados del Sur.
No intento criticar per se los efectos sociales de la
mundialización de la economía, sino su orientación institucionalizada actual,
por medio de la Organización Mundial del Comercio (OMC), la cual, de manera
monopólica y antidemocrática, fija las políticas y reglas del comercio
internacional. Bajo el imperio de la OMC, los Estados han empezado a ceder parte
de su soberanía política y económica para permitir el acceso ilimitado a los
mercados y recursos naturales de los países del tercer mundo.
Si bien es erróneo sostener que los acuerdos multilaterales
de libre comercio siempre poseen efectos negativos para las personas y el medio
ambiente, mi denuncia se dirige más bien al énfasis y priorización y no al
proceso en si mismo. En efecto, internacionalmente se destinan ingentes medios y
personas para liberalizar el comercio, sin embargo, se postergan consensos
internacionales previos y esenciales como la protección de la salud, el fomento
de la educación, la asistencia y cooperación técnica, la conservación de los
recursos naturales, el desarrollo sustentable y la consolidación de la
democracia.
Existen en la agenda internacional problemas de definiciones
y objetivos. Los seres humanos, nos hemos transformado en “nuevos mercados”, y
luego, en sujetos de derechos y obligaciones. Ello explica las prioridades
multilaterales de los estados que participan en el proceso del ALCA en orden a
lograr acuerdos, primeramente, sobre liberalización comercial, sin evaluar
previamente los impactos sociales y ambientales de la liberalización e
integración económica.
En este contexto, me ha informado por carta3 el Director
General de Relaciones Económicas Internacionales del Gobierno de Chile, don
Osvaldo Rosales Villavicencio, que la evaluación del impacto social y ambiental
en las negociaciones del ALCA ha sido un tema permanentemente discutido por los
diversos representantes de los países del hemisferio, pero que “Chile es el
único país de América Latina dispuesto a conversar estos temas”. Ello habla bien
de las intenciones de la Dirección Económica de Chile (DIRECON), pero mal de los
restantes gobiernos de Latinoamérica Latina y el Caribe.
En relación al tema, existen iniciativas destacables de la
presente administración Clinton pero con ejemplos de implementación
cuestionables. En efecto, es cierto -como afirma el Sr. Rosales en su carta- que
la administración de los Estados Unidos de América, a través de una Executive
Order4, fijó un expreso mandato a los negociadores de futuros acuerdos
comerciales de realizar estudios de evaluación ambiental de los mismos.
Efectivamente dicho mandato incluye nuevos requisitos que deben cumplir los
negociadores, los que, en resumen, son pautas para la recopilación de
antecedentes y evaluación del impacto ambiental de las potenciales negociaciones
comerciales, desde el inicio de las conversaciones.
Así, un estudio emitido en el mismo mes y año sobre
Liberalización Acelerada de Aranceles en el Sector de Productos Forestales5
emitido por el Dpto. de Representantes de Comercio de EEUU y el Consejo de
Calidad Ambiental de la Casa Blanca, realizó una evaluación del aumento de los
impactos económicos y ambientales producto de cambios en los plazos y ámbito de
la reducción de los aranceles para productos forestales, denominada
Accelerated Tariff Liberalization initiative (ATL) o iniciativa sobre
Liberalización Acelerada de Aranceles (LAA) propuesta entre los países
miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC). El informe analizó,
fundamentalmente, los efectos ambientales sobre los posibles cambios en la
cosecha maderera, en los Estados Unidos y el mundo, y además, evalúa los
impactos sobre su comercio, producción y consumo. Sus conclusiones indican que
la LAA no tendría impactos destacables en la cosecha maderera agregada de EEUU
en comparación con la ausencia de su implementación. Sigue el informe señalando
que, a nivel global, comparado con la línea de base, los efectos máximos
proyectados de la LAA para el año 2010 se traducirían en un incremento agregado
del comercio mundial de productos forestales en 2%, la cosecha maderera en 0.5%,
y la producción y consumo mundial de productos forestales en menos de 1%.6 Es
decir, según el informe, el impacto de la implementación de la LLA sería inocuo
para el medio ambiente del planeta.
El estudio, si bien pretende evaluar los impactos ambientales
en EEUU y el planeta, no entrega un análisis acabado respecto a su relación con
la regulación del ciclo del carbono, ni a la producción neta de la vegetación
que depende del CO2. Tampoco señala de qué manera el mayor crecimiento y
explotación forestal fruto del impacto de la LLA, armoniza fines de conservación
de los bosques, o cómo la mayor liberalización de aranceles forestales,
aumentará el calentamiento global de la tierra, y cómo pueden establecerse
estrategias para una relación positiva entre los bosques y las emisiones de CO2
por motivo de la mayor producción, consumo y comercio que generaría el LAA.
Este reporte del Gobierno de EEUU debe ser revisado por la
sociedad civil, los demás países del proceso del ALCA y los organismos
multilaterales con competencia en materias de comercio y medio ambiente, por
cuanto arroja conclusiones distintas a otras evaluaciones ambientales del
planeta. Estimaciones indican que si la tendencia actual de destrucción y
comercio de los bosques continúa, en el 2040 aproximadamente el 15% de todas las
especies del mundo podrían estar extinguidas (Ehrlich y Wilson, 1991; Reid,
1992). La destrucción de los bosques, al fin y al cabo, también afecta al hombre
y destruye sus expectativas de desarrollo. Es innegable la cadena que existe
entre producción, comercio y consumo. El comercio no es sino el puente que hay
entre la producción y el consumo.
Aún así, es irrefutable el impacto ambiental global que
generaría la implementación del LAA. La ausencia de certeza científica absoluta
respecto de sus posibles impactos, no le puede servir de argumento al Gobierno
de EEUU y la OMC para postergar medidas apropiadas para prevenir la degradación
ambiental. Sobre este punto, cabe destacar que, en el ámbito del comercio
internacional no debe eludirse la aplicación del Principio Precautorio (The
Precautionary Principle), el cual constituye una piedra angular del derecho
ambiental internacional .
El comercio internacional de materias primas forestales sigue
en ascenso. Se espera que el consumo mundial de papel aumente en un tercio
(1/3). Los productos forestales han crecido aún más rápido que su producción
misma, triplicándose sólo desde 1970. Si bien el comercio de éstas materias
primas ha crecido rápidamente en los países en vías en desarrollo, Canada y USA
monopolizan 1/3 del total mundial. Si por vía de la liberalización comercial y
aumento de productividad el uso de la madera en los países del Sur se equipara
al consumo existente en USA, Europa o Japón, el mundo doblará su consumo actual.
USA forma parte del proceso del ALCA.
En este escenario, es urgente que, paralelamente a la
liberalización comercial, exista convergencia sobre un manejo forestal
sustentable y patrones de consumo sostenibles.7 El incremento del comercio
internacional por efecto del ALCA debe asegurar la conservación de la diversidad
biológica, la mantención de la capacidad productiva y salubridad de los
ecosistemas forestales, la conservación de los recursos suelo y agua, y la
contribución de los bosques al ciclo del carbono.
Por otra parte, preocupa a la sociedad civil de América la
falta de medidas concretas para detener la polarización social entre los países
ricos y pobres, por efecto de la inserción internacional de América Latina y el
Caribe. De acuerdo a datos estadísticos por la OECD y el PNUD para 1996 en los
últimos 30 años el 20% más rico del planeta ha aumentado del 70% al 85% su
participación en la renta mundial, mientras que el 20% más pobre la ha
disminuido del 2,3% al 1,4%.8
Desde otro ángulo, el crecimiento de los países en vías en
desarrollo ha sido a expensas de su capital natural. Un ejemplo es nuestro país.
Su estabilidad democrática y estrategia de inserción comercial internacional le
permiten exhibir logros importantes en apertura de mercados y gobernabilidad,
pero escasos resultados para consagrarnos como un país que ha superado la
primera fase exportadora de su modelo de desarrollo.
Hace ya 20 años que Chile depende casi exclusivamente de la
explotación de recursos naturales para sostener su crecimiento económico.9 La
política económica se ha centrado en acelerar las tasas de productividad,
ignorando que el desafío del desarrollo no está relacionado con la rapidez con
que nuestros países crecen, sino con el nivel de bienestar social que podemos
alcanzar al crecer con mayor velocidad.
Nuestro política comercial a través de su modelo exportador,
en su actual estructura, no pone el acento en la senda del desarrollo
sustentable. Esta afirmación reviste el carácter de grave cuando nos referimos
al uso y aprovechamiento de los recursos naturales y la diversidad biológica.
Si el fin último de la integración económica del continente
no es sino un medio para lograr mejores condiciones de vida para todos sus
habitantes presentes y futuros: ¿No indica el sentido común que deben revisarse
los procesos de integración multilaterales o regionales, si las cifras citadas
del PNUD, apuntan a una acentuación de la polarización entre naciones ricas y
pobres?.
Es en este punto donde la ligazón entre globalización, medio
ambiente y comercio internacional cobra mayor fuerza a través de la búsqueda del
desarrollo sustentable. El preámbulo de los acuerdos de la OMC exhorta a todos
sus miembros a promover un comercio que permita un óptimo uso de los recursos
del planeta de conformidad con el fin del desarrollo sustentable, protegiendo y
preservando el medio ambiente. En este sentido, la liberalización del comercio,
las políticas de competencia, el comercio electrónico, las compras del sector
público y las normativas de propiedad intelectual en el proceso del ALCA, no son
fines en sí mismos, sino que deben constituir vehículos para alcanzar el
desarrollo sostenible. Para alcanzarlo, el proceso del ALCA, deben seguir dos
principios rectores, hoy ausentes del comercio internacional, sea éste
bilateral, regional o multilateral.
a) Comercio Internacional y Eficiencia Económica.
En primer lugar, a menudo se ha señalado que el comercio
internacional promueve el desarrollo sustentable mejorando la eficiencia. Esta
-se ha dicho- permite producir más bienes con menos medios. De esta forma se
reduciría el uso de los escasos recursos del planeta. El postulado afirma que la
eficiencia es promovida a través de la liberalización del comercio en, al menos,
3 formas: promueve la especialización de acuerdo a las ventajas comparativas;
estimula las economías de escala, y la competencia la cual actúa como
catalizador de la innovación y el crecimiento productivo. No obstante, dicho
postulado económico muestra sus falencias respecto a la conservación del capital
natural.
Para una mayor eficiencia del comercio en América es
necesario previamente estabilidad democrática; transparencia y ética en la
gestión pública; acceso de los consumidores a la información y a la justicia; y
un marco jurídico-económico apropiado y eficaz para obtener la internalización
total de los costos; para manejar las fallas del mercado; para obtener el valor
real del uso de los recursos como los bosques, las aguas, los recursos
acuícolas, y sus respectivos derechos de propiedad que promuevan el uso efectivo
y no la especulación de mercado.10 Este axioma económico y su aplicación práctica
constituye actualmente la excepción en lo que se refiere al uso y gestión del
capital natural en los países de América, y muy especialmente en el caso de
Chile. El precio adecuado no constituye la norma, y las fallas del mercado,
promovidas por la liberalización comercial, son traspasadas del mercado nacional
al internacional, promoviendo la ineficiencia socioeconómica y la degradación
ambiental.
Una ejemplo ha sido expuesto muy recientemente por el
economista chileno Marcel Claude, quien respecto a la industria acuícola
chilena ha demostrado que los costos ambientales de dicha actividad, producto de
las emisiones de nutrientes al ambiente, no han sido asumidos, pero que en el
futuro serán pagados por las propias empresas, por actividades económicas
alternativas y por la sociedad en su conjunto. La no internalización de los
costos implicaría en el mediano plazo -según el autor- el estancamiento del
sector y posterior reducción de la actividad, como también el deterioro
irreversible del medio acuático.11
De otra forma, lo que el comercio internacional en su actual
estructura está promoviendo es la ineficiencia económica. Ello significa
consumir todo nuestros recursos naturales hipotecando la disponibilidad y compra
de bienes y servicios futuros. Estamos creando una deuda que a través del
principio de responsabilidades compartidas pero diferenciadas, los países
como Estados Unidos y CEE deben pagar desde ahora a través de la cooperación
internacional a los países que carecen de ellos, como es el caso de la mayoría
de los países latinoamericanos, miembros del ALCA.
Otro aspecto importante de la eficiencia es lograr una mejor
protección del medio ambiente a través de la aplicación efectiva de la
legislación y su cumplimiento. Ante ello, cabe preguntarse: ¿Cuál es la
capacidad real de los Estados de América Latina y el Caribe para hacer cumplir
la legislación ambiental?. ¿Cómo se cumplen los fines de eficiencia y eficacia
del derecho a través de la coercibilidad o enforcement?.
En Chile existe un alto grado de dispersión, superposición y
obsolescencia de muchas disposiciones ambientales, una gestión administrativa
anquilosada, pero el mayor problema lo constituye la falta de ejecución eficaz
de leyes y reglamentos sobre preservación, protección y conservación de la
diversidad biológica.12 Se advierte en algunas regiones13 del sur de Chile bajos
niveles de fiscalización. Además, existen omisiones graves relativas a la
implementación y aplicación efectiva de normas de protección del bosque nativo e
institucionalidad forestal que violan el mandato de la Constitución de la
República de Chile.14
El gobierno y parlamento de Chile deben reconocer la
irresponsable falta de voluntad política para aprobar la ley sobre protección
del bosque nativo después de 8 años de tramitación desde su envío al Congreso.15
Ello no sólo constituye una hecho vergonzoso ante la comunidad nacional sino que
una amenaza para la conservación y uso sostenible de los bosques del país. Por
otra parte, a mi juicio, es una violación abierta a la Convención Mundial sobre
Diversidad Biológica16 y al Acuerdo de Cooperación Ambiental Canadá-Chile.17
b) Comercio, Distribución de la Riqueza y Protección
Ambiental
Es cierto que algunos estudios han revelando que al aumentar
la riqueza de los países aumenta también la capacidad de protección ambiental.
Sin embargo, existe otra arista: la relación entre aumento de la riqueza, el
consumo y el deterioro al medio ambiente. El consumo provoca mayor daño
ambiental en los países desarrollados que en aquellos en vías de desarrollo. De
acuerdo a estimaciones un estadounidense representa el doble del impacto
ambiental de un sueco, 3 veces el de un italiano, 35 veces el de un Hindú, 140
veces el de una habitante de Kenia y 280 veces el impacto de un Haitiano.18
Por otra parte, si existe un aspecto positivo entre la
relación de la creación de riqueza y la protección ambiental, el libre comercio
debe asegurar su distribución equitativa. No obstante, estudios del Programa de
las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) señalan lo contrario. En el
caso de Chile, el alto crecimiento económico de la década pasada alcanzó una
tasa anual promedio de 7% entre 1991 y 1997, no se ha reflejado en un
mejoramiento equitativo de las condiciones de vida.19
Dentro de esta marco, deben revisarse los efectos de los
acuerdos del comercio de la OMC para examinar la relación entre aumento de la
liberalización comercial versus la distribución del ingreso, y de qué
forma, a su vez, esto afecta la capacidad y demanda por protección ambiental.
Más esfuerzos deben desplegarse para implementar los
principios de responsabilidades compartidas pero diferenciadas y trato
especial y diferenciado que son necesarios para asegurar que el tránsito a
una economía sostenible sea justa y equitativa para los países en desarrollo del
continente y su fuerza laboral.
Debe proponerse en el marco del ALCA la regulación de la
ética de las representantes de empresas y de funcionarios públicos que
participen en las negociaciones de transacciones internacionales para combatir
la corrupción, la negociación incompatible, el uso indebido de información
comercial o económica privilegiada y el tráfico de influencias.
Mayores logros deben concretarse en relación al principio de
transferencia tecnológica, mediante la entrega de mayores recursos
financieros para América Latina y el Caribe. En este sentido, deben evitarse en
nuestro continente todas las formas de apartheid tecnológico. Una buena
partida puede gestarse a través de los Acuerdos relativos al comercio
relacionado con Derechos de Propiedad Intelectual para asegurar la obtención de
tecnología, capacitación e investigación.
II. Política de Subsidios de la Agricultura y Comercio de
Productos Forestales en Chile20
Si bien actualmente existen diversas presiones sobre los
ecosistemas forestales de Chile, la principal se refiere a su explotación
irracional para satisfacer el consumo internacional. Dicha destrucción es
promovida por un subsidio agrícola chileno que promueve la sustitución de bosque
nativo por plantaciones exóticas. El subsidio está contenido en el Decreto
Ley 70121
de 1974, de fomento forestal, instrumento legal del cual las grandes
empresas y propietarios forestales compiten en condiciones muy favorables en los
mercados internacionales a través de la explotación forestal.22
La sustitución se ha definido por expertos como la actividad
de eliminar la cubierta vegetal nativa generalmente por medio de una tala rasa
del bosque con una posterior quema del material leñoso y aplicación de
herbicidas. Todo esto con el objetivo de despejar el suelo para el
establecimiento de plantaciones con especies exóticas de rápido crecimiento. Los
bosques eliminados corresponden generalmente a bosques nativos anteriormente
floreados y sobreexplotados o renovales de árboles nativos en diferentes estados
de desarrollo.23
El D.L. 701 tiene por objeto regular la actividad forestal en
suelos de aptitud preferentemente forestal y en suelos degradados e incentivar
la forestación, en especial, por parte de los pequeños propietarios forestales y
aquélla necesaria para la prevención de la degradación, protección y
recuperación de los suelos del territorio nacional.
El subsidio incentiva a los pequeños propietarios forestales24
a reforestar, lo cual ha representado un extenso proceso que alcanza a más de
dos millones de hectáreas plantadas hasta 1997. Sin embargo ello ha
representado, según lo reconoce Aquiles Neuenschwander, del Fondo de
Investigación Agropecuaria de Chile25, en “una alta concentración de dichas
plantaciones en grandes empresas y, en muchos casos, ha provocado el
desplazamiento de numerosos pequeños propietarios que, al vender sus
propiedades, emigran a los centros poblados”.
El mismo experto reconoce que “en el período 1975-1994,
correspondiente a la vigencia del D.L. 701, los pequeños propietarios han tenido
escasa participación en dichos incentivos. Estimaciones de la Corporación
Nacional Forestal (CONAF), señalan que de las 800.000 hectáreas (hás.)
forestadas con incentivos hasta ese año, las plantaciones en propiedades de
menos de 50 hás, apenas han participado en un 4%”26.
La sustitución por plantación es la causa fundamental de la
pérdida del bosque nativo, ubicándose entre un 40 y 70% de la pérdida del
bosque. La habilitación de nuevas zonas para la agricultura y la ampliación de
la frontera agropecuaria se estima entre un 20 y 40%, los incendios entre un 12
y 17% y la corta ilegal para calefacción entre un 3 o 6%.
Por otra parte, la exportación de astilla del bosque nativo
ha significado a partir de 1986 un drenaje constante. Cada año se envían al
mercado de Japón más de 2.000.000 de m3 de este molido, lo que afecta el medio
ambiente y diversidad biológica de 100.000 hectáreas de bosques nativos
anualmente. Este es un comercio internacional que ha crecido de forma dinámica,
solamente rentable para no más de 10 empresas grandes que monopolizan el
negocio, pero una mala inversión para el país. El impacto sobre el PIB es de un
0.03% cifra que es totalmente irrelevante para la economía.
Chile es el tercer país exportador de astillas del mundo,
después de Estados Unidos y Canadá. Estos dos últimos países producen astillas,
pero como residuos. Por el contrario, en Chile, vergonzosamente, las astillas
son el producto primario del bosque.
Es urgente que durante el proceso del ALCA, que busca la
liberalización de los productos forestales, se revise el subsidio forestal
expresado a través del Decreto Ley 701 para evaluar sus impactos
económicos, sociales y ambientales.
En este marco, diversas organizaciones no gubernamentales de
Chile27 han solicitado al
gobierno:
Una política forestal coherente, transparente y
participativa.
La prohibición de exportar astillas como producto primario
del bosque.
Respecto a la conservación e implementación del Servicio
Nacional de Áreas Silvestres protegida por el Estado, incluir los ecosistemas
que no están representados en el sistema y la prohibición de intervenir los
bosques antiguos, los bosques de protección y los ecosistemas que contengan
especies en peligro de conservación.
En relación a la legislación, el diseño e implementación de
la Nueva Ley del Bosque Nativo con participación informada y democrática.
Mayores recursos humanos y económicos para la investigación
acerca de los bosques, sobre su biología, ecología y la restauración de los
ecosistemas, haciendo experimentos sobre manejos alternativos.
Prohibir y sancionar la sustitución de bosques nativos por
plantaciones forestales.
Promover la recuperación de bosques nativos degradados y el
manejo de renovales mediante subsidios y asistencia técnica.
Fijar plantaciones solamente en terrenos desprovistos de
vegetación nativa y donde constituyan un instrumento de combate a la erosión.
Bonificar el manejo silvicultural, apoyando técnicamente y
promoviendo la diversificación de especies y productos.
Promover la comercialización de productos forestales con
valor agregado.
Estimular la certificación forestal independiente.28
Fijar vínculos con otras políticas sectoriales tales como
la energética, de agua, de suelos, de obras públicas, etc.
Establecer mecanismos de participación ciudadana en la
planificación de futuros proyectos forestales, especialmente aquellos que
incluyen plantaciones.
Estimular la investigación forestal, biológica y
tecnológica en bosques nativos.
Promover programas de protección de especies de flora y
fauna amenazadas por el avance de las plantaciones.
Propender al establecimiento de corredores entre bosques
nativos fragmentados por la introducción de plantaciones exóticas.
Estimular la investigación en universidades, instituciones
científicas relacionadas con el sector forestal, a fin de generar
conocimientos e impulsar la capacitación técnica y transferencia tecnológica.
Ya no puede sostenerse el argumento de que los países de
Latinoamérica deben alcanzar previamente tasas de crecimiento similares a los
países del Norte del Continente, para luego internalizar los costos ambientales
asociados a la explotación forestal. La toma de decisiones en la producción
forestal debe considerar todos los costos y beneficios de las actividades
planificadas. De otra manera el sistema de libre mercado no podrá asignar
adecuadamente el uso óptimo de los suelos.29
Es necesario que en el proceso del ALCA se fijen políticas
comerciales para reducir, reutilizar y reciclar productos madereros con miras a
detener la deforestación global.
A fin de concretizar el principio precautorio deben
anticiparse políticas y normas para reducir el consumo y explotación, por
ejemplo, a través de la cooperación para implementar nuevas tecnologías de la
información.
Es necesario la eliminación de aquellos subsidios y otros
incentivos que lesionan a la economía global y afectan a los ecosistemas
forestales.
III. Acceso a la Información y Participación Social en el
Proceso del ALCA
La información constituye un insumo esencial para alcanzar
consensos y elevar los niveles de conciencia de las personas. La información
permite a los países la generación de nuevos conocimientos para alcanzar el
progreso técnico, el desarrollo económico y la justicia social y ambiental. Así,
aquellos países más ricos en conocimiento e información, lo serán en desarrollo
y bienestar social, abriéndose una brecha insalvable con aquellos países que
carezcan de ambos.
Lo mismo debe decirse respecto al acceso a la información
para la toma de decisiones en asuntos públicos nacionales o internacionales. Si
bien nadie discute hoy que el acceso ciudadano a la información permite
armonizar fines sociales deseables de crecimiento, equidad y sustentabilidad
ambiental, ello no ha sido concretizado en lo que respecta a las decisiones
públicas para cumplir los mismos objetivos. Se nos ha lustrado de las bondades
de una participación informada y responsable, pero pocos son los logros en
países como Chile.
Se ha avanzado en el establecimiento de fuentes de
información y bases de datos pero escasamente para asegurar el derecho efectivo
para acceder a ella. Por ello, la participación ciudadana en las decisiones en
asuntos relativos al comercio y medio ambiente, sigue siendo una idea que reina
pero que no gobierna las políticas públicas de los estados, ni menos aún, los
acuerdos de la institucionalidad expresada a través de la OMC.
Debe destacarse que los miembros de la OMC acordaron mejorar
el acceso del público a la documentación generada por la Organización (Decisión
del Consejo General de 18/07/96). Por otra parte, durante su reunión en San
José, Costa Rica, en marzo de 1998, los Ministros Responsables del Comercio del
ALCA, reafirmaron su compromiso para actuar con transparencia en el proceso de
las negociaciones y facilitar la participación de los diferentes sectores
sociales.
Por ello siguiendo los marcos para la participación ciudadana
en las actividades de la Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA) del NAFTA,
deben crearse mecanismos similares en el proceso del ALCA como rendición de
cuentas a la ciudadanía, apoyo financiero, reuniones públicas, convocatorias,
etc.
Además, es necesario promover el acceso a la justicia en
asuntos ambientales cuando se nieguen los mecanismos de acceso a la información
en el orden nacional o internacional. Los estados deben promover el
establecimiento de audiencias públicas periódicas nacionales o internacionales.
Los Estados y los organismos multilaterales no deben eludir
el respeto al principio de la obligación de rendir cuentas públicas y a la
transparencia en el proceso de toma de decisiones. El acceso a la información
sobre comercio y medio ambiente debe ser la regla general y la reserva
constituirse únicamente en la excepción a ella.30
Los vehículos de entrega de información deben ser expeditos y
su entrega en un plazo razonable a contar desde la fecha en que se haya
presentado la solicitud, a menos que el volumen y la complejidad de los datos
requeridos justifiquen una prórroga. Cada país miembros del ALCA, a través de
sus autoridades, debe crear y mantener a disposición del público información
actualizada.
En el orden internacional deben crearse mecanismos
obligatorios para que las todas autoridades públicas, nacionales, regionales y
municipales de los Estados estén debidamente informadas de las actividades
propuestas en virtud del ALCA. Debe anunciarse y entregarse oportunamente
información relativa a la evaluación del impacto social ambiental
transfronterizo en América. La entrega de información debe ser gratuita, sin
perjuicio del derecho de las autoridades a establecer tasas razonables por
concepto del costo. No debe exigirse en el ámbito de la OMC y el proceso del
ALCA un interés particular o derecho comprometido para acceder a información.
Finalmente, los funcionarios públicos, negociadores y
autoridades públicas deben siempre recordar que el hombre es anterior y superior
a los estados y sus fines, por lo cual, el ejercicio del poder a través de los
gobiernos o la representación en organismos multilaterales debe siempre estar al
servicio de la persona humana y no al revés.
2 La defensa nacional o la seguridad pública; el secreto
comercial o industrial cuando este secreto esté protegido por la ley a fin de
defender un interés económico legítimo; los derechos de propiedad intelectual;
el carácter confidencial de los datos y de los expedientes personales respecto
de una persona física si esta persona no ha consentido la divulgación de esas
informaciones al público, cuando el carácter confidencial de este tipo de
información esté previsto por el derecho interno; los intereses de un tercero
que haya facilitado las informaciones solicitadas sin estar obligado a ello por
la ley o sin que la ley pueda obligarle a ello y que no consienta en la
divulgación de tales informaciones.
3 Carta de la Dirección General de Relaciones Económicas
Internacionales de Chile N°3623 de fecha 7 de Septiembre de 2000 que responde a
mis solicitudes mediante cartas de fecha 26/07/00 y 21/08/00.
4 On November 16, 1999, Clinton signed Executive Order 13141.
64 FR 63169 (Nov. 18, 1999). The Order makes explicit the United States'
commitment to a policy of ongoing assessment and evaluation of the environmental
impacts of trade agreements, and in certain instances, the conduct of written
environmental reviews. The Order directs the Office of the United States Trade
Representative (USTR) and the Council on Environmental Quality (CEQ) to oversee
implementation of the Order, including the development of procedures pursuant to
the Order. This notice seeks public comment on draft Guidelines for implementing
the Executive Order. USTR and CEQ developed the draft Guidelines through an
extensive interagency process with active participation from interested foreign
policy, environmental, and economic agencies. USTR and CEQ also solicited input
from advisory committees and the public. 65 Fed. Reg. 9757 (Feb. 22, 2000).
5 Accelerated Tariff Liberalization in the Forest Product
Sector: A Study of the Economic and Environmental Effects,
November 1999. Responsibility of the Office of the United States Trade
Representatives and the White House Council on Environmental Quality. It was
written by an interagency group, with lead technical assistance from the United
States Department of Agriculture Forest Service and the Environmental Protection
Agency (EPA), under the oversight of USTR and CEQ.
6 Páginas i, ii, iii, iv del Resumen Ejecutivo del
Accelerated Tariff Liberalization in the Forest Product Sector: A
Study of the Economic and Environmental Effects.
7 En el concierto mundial pocas empresas han fijado prácticas
de consumo sustentable. Merece destacarse la empresa Procter & Gamble, la
cual ha logrado reducir la cantidad de papel requerido para embalaje por kilo
producido en un 24% en sólo 4 años. Dicha reducción no es menor si se estima que
la mitad del papel es utilizado para embalaje.
8 CEPAL, 1996, Panorama de la inserción internacional de
América Latina y el Caribe, 1996, (LC/G.1941), 2 de diciembre.
9 La inadecuada explotación de recursos naturales tiende a
mantenerse para aquellos recursos que no tienen políticas y normativas adecuadas
de protección, y conservación.
10 En Chile no existe actualmente un uso eficiente y equitativo
del recurso hídrico. Por mandato legal las aguas son bienes nacionales de uso
público. No obstante, el liberalismo económico promovió la reforma del Código de
Aguas en 1981, permitiendo el otorgamiento de derechos de aprovechamiento sobre
los cuales existe un derecho de propiedad que pueden transarse en el mercado de
forma independiente del suelo a cuyo uso y aprovechamiento debería destinarse
para cumplir con el principio de uso efectivo y caudal mínimo ecológico. Ello ha
promovido la especulación del recurso y la concentración monopólica de los
derechos de aprovechamiento en manos de las empresas eléctricas. Las empresas no
pagan una patente por su uso sino sólo el costo de la tramitación del derecho
ante las autoridades administrativas. Chile tampoco cuenta con un catastro
integral de aguas.
11 CLAUDE MARCEL, “La Ineficiencia de la Salmonicultura en
Chile”, RPP, Registro de Problemas Públicos, Informe N°1, Invierno 2000,
Terram Publicaciones.
12 No se ha dado cumplimiento a los mandato de la Convención
Sobre Diversidad Biológica suscrita y ratificada por Chile y la Ley de Bases
Generales del Medio Ambiente (N°19.300) relativa a la Administración del Sistema
Nacional de Areas Protegidas del Estado (SNASPE); Reglamento de Areas Silvestres
Protegidas Privadas; Clasificación de las especies de flora y fauna silvestres y
otras regulaciones ambientales que Chile debe aplicar.
13 Es en las regiones del sur del país en donde existe mayor
falta de fiscalización. La Región con mayor cantidad de bosque es la XI, con
4.830.743 hectáreas, lo que representa el 36% de los bosques nativos del país.
Sin embargo la Región más cubierta con bosque nativo es la Décima, ya que el 54%
de la Región está cubierta por bosque nativo.
14 La Constitución de Chile señala en su Art. 19 Nº8 inciso 2°
que es deber del Estado tutelar la preservación de la naturaleza.
15 El proyecto que regula la materia aún se esta tramitando en
el Parlamento. En Abril de 1992, a petición de la administración Alywin se
presentó el Proyecto de Ley ”Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal”.
16 La Convención Mundial sobre Diversidad Biológica ha sido
suscrita y ratificada por Chile y es de acuerdo al ordenamiento legal interno
ley de la República de Chile como todos los tratados internacionales.
17 Puede crearse un precedente para formar una pauta persistente
de omisiones en la aplicación efectiva de la legislación ambiental. El Estado
Chileno no ha promulgado hace 8 años la normativa sobre bosque nativo, lo cual
debidamente denunciado con antecedentes, plazos, circunstancias, etc., podría
configurar una base para que Canadá solicite un panel de disputas.
18 Erlich P., and A. Erlich, How the rich can save the poor
and themselves, Pacific and Asian Journal of Energy 3.
19 Según la encuesta Casen de 1996, el 10% más pobre de los
hogares chilenos recibe apenas el 1,5% del ingreso nacional, mientras el más
rico obtiene entre 41% y 42% de éste, es decir, unas 28 veces más.
20 Más sobre este tema se aborda en el Anexo II, sobre un
trabajo de la ONG CODEFF.
21 Decreto Ley Nº 701, 1974, que establece el régimen legal de
los terrenos forestales o preferentemente aptos para la forestación, Diario
Oficial 28/10/74, modificado por Ley Nº 19.561, Diario Oficial de la República
de Chile de fecha 16/05/98.
22 Un vehículo de ésta práctica es el Art. 26 del Reglamento
Técnico del D.L. 701. Este permite que en la regeneración de bosques nativos
posterior a una corta final se sustituyan las especies originales por otras
nativas o introducidas con la simple condición que la especie a introducir no
produzca erosión.
23 Ver Anexo.
24 Según el D.L. 701, pequeño propietario forestal es la persona
que, reuniendo los requisitos del pequeño productor agrícola, definido en el
artículo 13 de la ley N°18.910, trabaja y es propietaria de uno o más predios
rústicos, cuya superficie en conjunto no exceda de 12 hectáreas de riego básico,
de acuerdo a su equivalencia por zona, fijada en el referido texto legal, salvo
las excepciones legales.
25 Véase Primer Seminario sobre Política Exterior y Medio
Ambiente, MIN. RREE. Santiago, Chile, 1 y 2 de Octubre de 1998. Pág. 112 y
siguientes.
26 Véase nota anterior.
27 los Defensores del Bosque Chileno, apoyados por diversas
organizaciones a través de la Alianza por los Bosques de Chile. También CODEFF
ha realizado diversas publicaciones y estudios técnicos sobre la crisis forestal
de Chile.
28 El mercado internacional es cada vez más sensible al origen
de los productos y todo se orienta a considerar "práctica desleal" el participar
en éste con productos provenientes de procesos no sustentables. Tomando en
cuenta los intereses de todos los sectores involucrados en el ámbito forestal,
el Consejo de Manejo Forestal Sustentable (FSC), desarrolló 10 principios con 52
criterios para garantizar dicho manejo. La certificación forestal de los
productos a través de ecosellos y/o ecoetiquetados es una iniciativa que
permitirá diferenciar a las empresas y/o productos que cumplan con los
estándares ambientales. El FSC es una entidad internacional que, basada en
principios y criterios, dispone del único sello que es reconocido en los
mercados mundiales. Este sello es otorgado por empresas certificadoras
acreditadas por el Consejo y que actúan de preferencia bajo estándares
nacionales definidos en cada país y aprobados por el FSC. En Chile se creó un
grupo de trabajo con participación de los distintos actores relacionados para
definir los estándares de certificación chilenos bajo este sistema.
29 El mecanismo para medir y evaluar estos costos y beneficios
es normalmente el precio real o hipotético que ellos tienen en el mercado. No
obstante, las actividades forestales envuelven impactos que no entran en las
consideraciones del productor forestal en el momento de tomar sus decisiones
económicas debido a que no tienen precio o no se transan en el mercado (efectos
laterales o externalidades). Lo anterior se refiere especialmente a los efectos
que no se producen en relación directa con las intervenciones en el recurso sino
a futuro, así como a aquellos efectos laterales que afectan otros lugares ajenos
al predio donde se realizan las intervenciones. Entre estos cuentan, por ej.,
efectos sobre la biodiversidad, los cursos de agua o la estructura social de un
lugar que no se consideran porque el productor forestal no está sujeto a
responsabilidad alguna respecto a ellos. Esta situación se ha descrito en
múltiples trabajos como deficiencias del efecto regulador del mercado el que por
lo tanto requiere regulaciones políticas complementarias para introducir la
consideración de efectos laterales en el proceso de toma de decisión por parte
de los agentes económicos en el sector forestal.
30 La defensa nacional o la seguridad pública; el secreto
comercial o industrial cuando este secreto esté protegido por la ley a fin de
defender un interés económico legítimo; los derechos de propiedad intelectual;
el carácter confidencial de los datos y de los expedientes personales respecto
de una persona física si esta persona no ha consentido la divulgación de esas
informaciones al público, cuando el carácter confidencial de este tipo de
información esté previsto por el derecho interno; los intereses de un tercero
que haya facilitado las informaciones solicitadas sin estar obligado a ello por
la ley o sin que la ley pueda obligarle a ello y que no consienta en la
divulgación de tales informaciones.
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