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| Área de Libre Comercio de las Américas - ALCA |
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Público ALCA - COMITE DE REPRESENTANTES GUBERNAMENTALES SOBRE LA PARTICIPACION DE LA SOCIEDAD CIVIL I REUNION TEMATICA CON LA PARTICIPACION DE LA SOCIEDAD CIVIL HEMISFERICA ALIANZA SOCIAL CONTINENTAL El CAPITULO DE AGRICULTURA DEL ALCA ANALISIS PRELIMINAR DE SUS IMPACTOS El ALCA al desnudo Si bien prácticamente todo el borrador del capítulo en Agricultura del futuro acuerdo del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) se encuentra entre corchetes, es evidente que se apunta a una liberalización del comercio agropecuario. La apertura propuesta tiene importantes consecuencias para todo el hemisferio, aunque impactará de manera diferente entre los países, dependiendo si son importadores o exportadores netos de productos agroalimentarios.
Estos impactos diferenciales explican las
diferentes posturas de los gobiernos, donde en especial los exportadores netos
promueven una liberalización amplia, mientras que EE.UU. y Canadá buscan acceder
a los mercados del Sur sin levantar las medidas de protección y ayuda dentro de
sus mercados. A su vez, de acuerdo al grado de apertura los efectos sobre las
economías agropecuarias serán distintos, pero en general el mayor impacto
negativo recaerá sobre pequeños productores rurales y campesinos. También es
posible se multipliquen los impactos ambientales negativos, tanto por
intensificación como por ampliación de la frontera agropecuaria. El énfasis mercantil determina que el borrador no incorpore mecanismos de coordinación de políticas agropecuarias, y termina favoreciendo un aumento de la competencia entre las propias naciones, debilitando los intentos de integración regional. Tampoco se incorporan mecanismos adecuados para atender las consecuencias sociales y ambientales del comercio agrícola. EL BORRADOR EN AGRICULTURA El borrador del capítulo dedicado a Agricultura consta de seis posibles secciones y cuatro posibles Anexos. Prácticamente todo el texto se encuentra entre corchetes, de donde queda en evidencia que no existen acuerdos, o se ha presentado más de una redacción y no hay nada que evidencie un principio de acuerdo. Sección 1: Disposiciones generales Alcance o ámbito de aplicación: La última versión (Noviembre 2002) aplica a los productos agropecuarios enumerados en el Capítulo 1 del Acuerdo de Agricultura de la OMC. Según lo dispuesto en este último, se excluirían del alcance del acuerdo el pescado y los productos del pescado, y se incluirían, cueros y pieles, fibras de origen animal (lana y pelo) así como algunas fibras de origen vegetal (algodón, lino, cáñamo) solo en bruto salvo el algodón cardado o peinado. Existe una discrepancia sobre la necesidad o no de incluir en el acuerdo cláusulas sobre medidas de Sanitarias y Fitosanitarias particulares, por ello parece no haber acuerdo sobre la inclusión de una Sección especial para ese aspecto. Un aspecto a destacar es la intención no acordada de establecer un vínculo entre el alcance del acuerdo del capítulo de agricultura del ALCA y los resultados del respectivo acuerdo de agricultura de la OMC. Se llega a plantear que cualquier acuerdo futuro en la OMC sobre este tema sea automáticamente incorporado al ALCA. Este aspecto, como se verá más adelante, es clave por las implicancias comerciales y políticas que tendría un acuerdo sobre agricultura en el hemisferio, según este estuviera alineado o en contradicción con los resultados de las negociaciones en el ámbito de la OMC. También es importante señalar que ni siquiera hay acuerdo sobre la necesidad de contemplar las necesidades y preocupaciones de las llamadas "Economías más Pequeñas" en el acuerdo lo que implica la no consideración de asimetrías entre economías. Sección 2: Acceso a mercados El propio título de la sección está entre corchetes, lo que da una idea del marco de la discusión en este capítulo. El término acceso a mercados implica una concepción amplia del objeto de negociación, y parecería ser uno de los puntos esenciales en las discusiones sobre un acuerdo de libre comercio. Las opciones son definir claramente la posibilidad de acceder a los mercados, o bien, únicamente negociar compromisos de reducción de aranceles o de reducción de barreras no arancelarias a partir de posiciones actuales, eludiendo el tema central de definir condiciones de acceso a mercados. Se constatan importantes diferencias en cuanto a las posibilidades de eliminación y compromisos de mantener o aumentar aranceles, destacándose una cláusula que pretende condicionar el Programa de Liberación arancelaria al cumplimiento de los compromisos que se pretenden sobre eliminación de subsidios y otros obstáculos al comercio. También se evidencian discrepancias sobre la posibilidad de aplicación de bandas y franjas de precios y gravámenes a la exportación. En cuanto a Medidas - barreras no arancelarias y de efecto equivalente se plantea una discrepancia fundamental entre la adopción de un compromiso de eliminación total versus la posibilidad de mantenerlos y negociar para resolver sobre las actualmente vigentes. Aquí también existe una discrepancia sobre la posibilidad de incorporación automática de las disciplinas que se acuerden en la OMC versus una condicionalidad sobre ello, en la medida que contribuyan a mejorar el acceso de los productos agropecuarios de los países del hemisferio. La última versión parece inclinarse a una versión de tipo “espejo” de los acuerdos de la OMC. Sección 3: Subvenciones/subsidios a la exportación En su primera parte se evidencia una discusión fuerte sobre que se entiende por subvenciones y/o subsidios en un sentido más amplio o más restringido, con varias posibles definiciones en diferentes sentidos. En particular los créditos a la exportación, garantías de crédito a las exportaciones, programas de seguros y otras medidas de ayuda interna así como sobre ayuda alimentaria internacional. En los anexos se tratan en detalle las condiciones de disciplinamiento sobre estos aspectos que también son objeto de discusión Se destacan diferencias sobre como abordar esta sección de cara a las exportaciones e importaciones hacia y desde terceras partes que puedan mantener subsidios a las exportaciones de productos agropecuarios. Para ello se discute la posibilidad de mantener subsidios a la exportación hacia terceros que los aplican, o mecanismos de aplicación de derechos compensatorios entre países del ALCA cuando uno de ellos importe desde terceros países que subsidian en detrimento de exportadores del bloque. En cuanto a la articulación con las negociaciones multilaterales en la OMC, es evidente una posición más agresiva hacia un compromiso de lograr la eliminación amplia y total de todas las formas de subsidios a las exportaciones, y otra que expresa dichas intenciones pero en tono condicional. En todos los casos se hace referencia a los acuerdos que puedan alcanzarse en las negociaicones en la OMC. Sección 4: Medidas que distorsionan el comercio o la producción En esta sección también existen varios títulos alternativos, que reflejan las diferentes posiciones sobre el alcance o ámbito de aplicación del contenido del acuerdo (medidas que directamente pueden afectar el comercio o la inclusión de medidas que afecten la producción e indirectamente el comercio de los productos así obtenidos). Sobre las disciplinas generales y compromisos en materia de Ayuda Interna se observan diferentes grados de compromiso (“máximo posible”o “eliminación”) para el tratamiento de tales medidas en función de la clasificación conocida como caja verde, azul y amarilla. Esas distinciones sobre los subsidios se originaron en la Ronda Uruguay del GATT, al dividirlos en categorías basadas en los colores de un semáforo: caja roja (apoyos no autorizados), caja amarilla (apoyos sujetos a medidas de disciplina comercial) y caja verde (apoyos autorizados). Tanto el rojo como el amarillo apuntan a los subsidios con efectos significativos sobre el comercio internacional, que debían ser anulados o reducidos; la caja azul se refiere a pagos directos ligados a los factores de producción, pero no al precio o al volumen producido, y para los cuales no se determinaba a priori su impacto sobre el comercio. En el borrador del ALCA se incluyen:
Además se plantea la posibilidad de establecer un esquema de compromisos de reducción de Medida Global de Ayuda hasta determinados niveles mínimos, durante el llamado período de implementación (10 años) a partir de una base que no está definida en el acuerdo. Se plantea también la suspensión de las preferencias arancelarias y la eventual aplicación de subvenciones y medidas compensatorias por una parte cuando otra no cumpla con los compromisos asumidos en esta materia. Sección 5: Medidas sanitarias y fitosanitarias Aparentemente no hay acuerdo general sobre la necesidad de incluir disposiciones sobre medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) en éste capítulo. Esa posición se explicita en la existencia de una cláusula propuesta que establece que el “Capítulo no implicará más obligaciones ni compromisos que los provenientes del acuerdo de MSF de la OMC”. El contenido de las disposiciones previstas en esta sección en algunos casos parece indicar una clara tendencia a reforzar el acuerdo de MSF de la OMC. Además se plantea la constitución de un Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias del ALCA. Sección 6: Aspectos institucionales En esta sección se plantean alternativas institucionales para solución de diferencias que pasan por la creación de un Comité de Agricultura que podría tener carácter simplemente consultivo. Se plantean diversas alternativas para solución de controversias en el Marco del Acuerdoi o del Capítulo de Agricultura. Anexos Además de las secciones ya comentadas se propone la inclusión no acordada de cuatro Anexos.En estos se incluye una propuesta de anexo sobre disciplinas en créditos a la exportación de productos agropecuarios, otro sobre disciplinas para la concesión de ayuda alimentaria en el ALCA, otro con una lista de transacciones de ayuda alimentaria, y otro con definiciones de stuaciones de emergencia. En la versión de Junio de 2001 se establecía una propuesta de anexo sobre ayuda interna que cubría temas como las prácticas que distorsionan el comercio y la producción de productos agropecuarios exentas de los compromisos de reducción (o eliminación) para que países que no son pequeñas economías (o para todas las naciones) En este anexo se incluyen cuestiones como los servicios generales (como investigación, lucha contra plagas, servicios de formación y divulgación, infraestructura), constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria, ayuda alimentaria interna, pagos por desastres naturales, asistencia de reajuste estructural, y pagos en el marco de programas ambientales. Todos ellos se encontraban exhaustivamente detallados en cuanto a su disciplinamiento pero este anexo fue eliminado en la versión de Noviembre de 2002. Contexto del capítulo de agricultura En el capítulo de agricultura del ALCA existen vinculaciones determinantes con las negociaciones en marcha en otros capítulos. En particular son importantes las posibles regulaciones sobre inversiones, en especial cuando afectan las capacidades de los países de establecer normas de regulación social o ambiental; los acuerdos sobre derechos de propiedad intelectual, que cubrirán diversos aspectos (propiedad sobre recursos genéticos, sistemas de patentamiento sobre variedades de plantas y animales, manejo de semillas, aplicación de tecnologías, etc.). El contexto determina además la necesidad de considerar los diversos procesos y negociaciones de integración comercial o de integración que vienen procesándose en paralelo y simultáneamente tanto hacia dentro como hacia fuera del continente. Hacia dentro deben considerarse sobre todo los procesos del integración regional (Mercosur, Comunidad Andina, Mercado Común Centroamericano, Caricom), tanto en los avances y retrocesos a la interna de cada uno de ellos como en lo que refiere a proyectos de articulación o avances de integración entre ambos “bloques sub-regionales”. A su vez hacia fuera existen negociaciones paralelas entre el MERCSUR y la Unión Europea con vistas a negociar un acuerdo que incluye aspectos de cooperación y liberalización comercial. TEMAS EN DEBATE Y ANALISIS DE IMPACTOS La diversidad de los puntos de partida El primer punto que debe ser considerado al analizar las negociaciones en agricultura es la diversidad de situaciones que existen en todo el continente. Por un lado, tanto EE UU como Canadá son países ricos, y más allá de la repetida imagen de un gran sector industrial, continúan siendo grandes exportadores globales de productos agropecuarios. Además, mantienen sistemas de protección y ayudas en ese sector. Por otro lado, América Latina no ofrece una situación más o menos similar en todos los países, y por el contrario, se observa una gran diversidad de situaciones, lo que a su vez explica las diferentes posiciones comerciales de sus gobiernos. Se pueden distinguir cuatro grandes grupos de países. Por un lado, considerando los productos agrícolas primarios existen exportadores netos e importadores netos. Por otro lado, si se toman en cuenta los productos agropecuarios procesados también se observan exportadores netos e importadores netos. Considerando cada una de estas combinaciones se llegan a cuatro grupos, tal como se presenta en la Tabla 1. Observando esos agrupamientos se explican varias posiciones en las negociaciones comerciales del ALCA. Por ejemplo, los grandes exportadores netos tanto de productos primarios como de los procesados, se encuentran entre los más interesados de aperturas amplias. Argentina y Brasil han ejercido mucha presión por liberalizar el comercio y desmontar los esquemas de subsidios. EE.UU. discurre por una estrategia doble, donde trata de ampliar sus posibilidades de exportar excedentes pero a la vez condiciona sus importaciones de productos procesados. A su vez, estas diferentes situaciones nacionales también explican, en parte, la diversidad de posiciones de las organizaciones ciudadanas, en especial sobre el nivel de cuestionamientos que se hace sobre los subsidios. Estas y otras diferencias aparecerán en el análisis que siguen. La retórica del libre comercio Todos los países participantes en las negociaciones concuerdan en aspectos esenciales de un discurso que coloca al libre comercio como positivo para el comercio, y a partir de ese hecho, también como positivo para el crecimiento económico y el desarrollo. Estas ideas básicas están presentes en el capítulo de agricultura. El tono general del capítulo de agricultura, en consonancia con todo el borrador del ALCA, apunta a liberalizar el comercio. En este caso el debate se centra en la oposición entre comercio protegido versus libre comercio. Varios países de América del Sur (especialmente los grandes exportadores netos, en particular Argentina, Brasil y Uruguay) son los más fuertes promotores de una fuerte liberalización comercial en el ALCA, a la vez que critican la posición de EE.UU. de proteger su sector agrícola. Muchos analistas han demostrado los costos del proteccionismo por parte de los países industrializados a nivel del comercio global; en general se estiman las “ganancias” logradas para la economía global por la liberalización del comercio y en particular del comercio agrícola. En análisis ex-post de los resultados de la Ronda Uruguay del GATT de la OMC y estudios prospectivos de los beneficios de futuras liberalizaciones a partir de la Ronda 2000 de la OMC, estiman los posibles beneficios de una reducción del 50% de las medidas proteccionistas a la agricultura en el orden de los 50 a 70 mil millones de dólares anuales (van Meijl y van Tongeren 2001). El problema es que la mayor parte de esos indicadores de ganancia de "bienestar" son expresados en términos equivalentes monetarios, enfatizando la eficiencia económica, pero nada dicen sobre cuestiones de distribución. Una apertura generalizada del comercio agrícola, tal como plantea el ALCA, tendrá impactos diferenciales en los distintos países, y dentro de éstos, afectará de diferente manera a distintos sectores (por ejemplo los campesinos, agricultores tecnificados, empresas agroindustriales y los obreros que trabajan en ellas, etc.). Así como deben distinguirse diferentes puntos de partidas en todos los países del hemisferio, también deben comprenderse las distintas repercusiones del comercio agrícola. No es posible defender con seriedad que una apertura generalizada será, de por sí, lo mejor para todos los países y para todos los sectores sociales. Tabla 1. Clasificación esquemática de los países de las Américas en relación a la producción agropecuaria y niveles de ingreso. En negrita los exportadores netos que tienen capacidades de competir en el mercado internacional de productos agropecuarios. En cursiva los importadores netos que no son potencialmente autosuficientes. Subrayados los miembros del Grupo de Cairns, que además integra a Australia, Nueva Zelandia, y otras naciones. Elaborado en base a Van Meijl y van Tongeren, 2001.
Por ejemplo parece evidente que un cambio tan importante como el que representaría una disminución o incluso la completa eliminación de las barreras al comercio agrícola dentro del continente provocará en el mediano plazo cambios importantes en la estructura de producción a lo largo y ancho del hemisferio. La distribución de la producción cambiará entre países y como resultado también tenderán a cambiar los patrones domésticos de producción con modificaciones en los precios de los factores de producción, con subsecuentes impactos en la distribución del ingreso a la interna de los países. Esto es, más allá que la sumatoria de las ganancias potenciales globales sean más o menos aceptadas, también habrán ganadores y perdedores en el camino. Impactos diferencialesEn los procesos de liberalización comercial existen perdedores y ganadores (van Meijl y van Tongeren 2001, ABARE 2000). En aquellos países que son exportadores netos de productos agrícolas el resultado a nivel nacional puede ser positivo en términos de aumentar la producción y lograr colocarla en destinos de exportación. Es posible que ese aumento de las exportaciones sea particularmente beneficioso para las agroindustrias y grandes propietarios de tierras, dadas ciertas escalas de producción que hoy son necesarias; en algunos sectores eso puede aumentar el empleo en el segmento industrial de la cadena agropecuaria. Sin embargo, incluso las empresas agroindustriales de capitales nacionales Latinoamericanas, y parte de los grandes hacendados, pueden estar amenazados, en tanto podrían ser desplazados por empresas transnacionales agroalimentarias. En todos los casos los beneficios para el sector campesino y propietarios medios y pequeños pueden ser menores o inexistentes. Existen otros efectos negativos, en especial por una expansión de la frontera agropecuaria, o un uso más intensivo de la tierra (con mayores usos de agroquímicos, riego, etc.), desencadenando un incremento del impacto ambiental. Además, en varios casos (tanto a nivel nacional como en destinos de exportaciones), la caída de los subsidios puede hacer subir el precio de ciertos alimentos. La liberalización también puede terminar con los programas de accesos preferenciales a mercados que disfrutan algunos países (por ejemplo, las preferencias arancelarias de los países andinos a los EE.UU.) En el caso de los países que son importadores netos, el impacto en general será negativo. Varios de los alimentos que se deben importar posiblemente sean más caros. En algunos casos podrían haber recuperaciones de la producción nacional, las que han estado desplazadas por agroalimentos subvencionados más baratos. Un reciente análisis de la ALADI (Vaillant, 2001), que demuestra que los países Latinoamericanos que se verían afectados negativamente por el libre comercio con EE.UU. y Canadá, en los sectores agrícola y agroalimentario, son Argentina, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay. Las mayores amenazas comerciales se dan en Argentina y Brasil, mientras que son medias en Uruguay, y bajas en los demás países. Considerando el flujo de importaciones hacia los países de la ALADI, el estudio indica que las compras desde los EE.UU. y Canadá desplazarían al comercio intra-regional entre los socios de la ALADI, especialmente en Argentina, Brasil y Colombia. En el caso de las exportaciones, los países con menores oportunidades comerciales de ingresar a EE.UU. y Canadá son Bolivia, Paraguay, Ecuador y Venezuela; los que tienen mas oportunidades son Argentina, Brasil y Uruguay. Estos y otros casos dejan en claro un problema en el borrador del ALCA: los impactos son muy diversificados, y los pretendidos beneficios sobre todo descansan en una retórica, en especial beneficiosa para los más grandes negociadores, aunque sin mucha evidencia empírica. En realidad se enfrentan situaciones más heterogéneas, de donde no pueden elaborarse estrategias agropecuarias que sólo sean respuesta al comercio internacional, sino que éste debe responder a objetivos de desarrollo mucho más amplios. Vinculación entre ALCA y nueva ronda de OMC El borrador del ALCA establece varias referencias y condicionalidades a los resultados de las negociaciones en la OMC. Al mismo tiempo, si el ALCA avanza más rápidamente que la actual ronda de la OMC, los acuerdos que se logren también condicionarán las posiciones en esa ronda. En las negociaciones de la OMC existe un fuerte debate sobre los subsidios agrícolas, en especial criticándose a la Unión Europea. Sin embargo es importante recordar que EE UU tiene también enormes programas de protección al sector agropecuario. Estos se deben a dos tipos de factores: Entre los factores externos, Washington frecuentemente sostiene que no está dispuesta a disminuir las medidas de ayuda interna a sus productores en tanto la Unión Europea no cambie su política de subsidios ya que no desea perder competitividad. Entre los factores internos, la presión de grupos organizados, especialmente en EE.UU. (asociaciones de agricultores y especialmente las empresas), han sido efectivos en lograr el apoyo del Congreso para mantener esas protecciones. Esto genera una situación tensionada para EE UU, tanto a nivel de las negociaciones del ALCA como en la OMC. Washington parecería presionar para profundizar en el ALCA los compromisos de eliminación de subsidios a las exportaciones y al mismo tiempo lograr que los demás países adopten esa postura en las negociaciones de la OMC. Pero al mismo tiempo desea mantener la posibilidad de continuar sus esquemas de ayuda interna para sus productores. En esta estrategia, Washington buscaría consolidar en el ALCA todos los avances en materia de liberalización comercial agrícola que puedan lograrse en la OMC, pero a la vez asegurarse el mantenimiento de medidas de protección (ayuda interna) dentro del ALCA en la eventualidad que en la OMC no logre los avances que espera. Evidentemente puede sostenerse que todos los demás países del ALCA podrían exigir establecer una igualdad en estas medidas de ayuda interna. Sin embargo son más que obvias las asimetrías entre las posibilidades de la tesorería de Estados Unidos y la de cualquiera de los países de América Latina. Aranceles y Acceso a Mercados El acceso a los mercados de América Latina es uno de los propósitos centrales de las negociaciones de EE.UU. en el ALCA. Este propósito es claro para el capitulo de agricultura, de donde queda en evidencia una asimetría, ya que Washington resiste la apertura de su propio mercado. Este problema a su vez está asociado con los aranceles; en el sector agropecuario frecuentemente se aplican aranceles escalonados que aumentan con el grado de procesamiento de los productos importados. Esos picos arancelarios son muy comunes en el sector de procesado de alimentos; en EE UU la industria alimentaria da cuenta de más de un sexto de todos los picos arancelarios (Oxfam 2002). La posición conceptual hoy dominante entre los gobiernos sostiene que la rebaja de los aranceles a las importaciones, como las que eventualmente se acordarían en el ALCA, beneficiarían a los países que las aplican en la medida que éstos sean tomadores de precios para sus productos importados. Pero además una rebaja generalizada de los aranceles haría aumentar la demanda por esos productos, lo que haría aumentar los precios de los productos con ventajas para los países exportadores netos, y particularmente a aquellos que producen esos bienes, con un resultado neto beneficioso. Sin embargo esa posición es nuevamente una simplificación ya que habrán ganadores y perdedores. Por ejemplo, aquellos países que en el comienzo del proceso de liberalización arancelaria están enfrentando altas tarifas a sus exportaciones, el resultado de la rebaja será claramente beneficioso. Sin embargo para un país que al momento no está enfrentando altas tarifas a sus exportaciones el resultado es irrelevante. Por otra parte, para un país que ya está aplicando aranceles bajos a sus importaciones de productos agrícolas verá encarecer los precios para sus consumidores mientras que sus productores se verán incentivados a expandir su producción. En un país que al inicio esté aplicando altos aranceles la rebaja determinará menores precios para los consumidores mientras que sus productores se verán perjudicados. Entre los países latinoamericanos encontramos varias de estas posiciones entre países, por lo cual los resultados de una liberalización amplia también serán disímiles. No se puede establecer una única tendencia. En el borrador del ALCA también se plantea la suspensión de las llamadas preferencias arancelarias; estos son acuerdos bilaterales o sub-regionales que establecen aranceles más bajos para la importación de productos de los países miembros del acuerdo. La rebaja generalizada de aranceles a nivel del ALCA eliminaría las preferencias arancelarias entre países latinoamericanos con acuerdos regionales con lo cual se perderían las ventajas comerciales de algunos países frente a EE.UU. que no los tiene y cuyo propósito es sin duda incrementar su propia cuota de mercado en Latinoamérica. Al decir de un alto funcionario del Departamento de Agricultura sostiene que la negociación del ALCA le dará a EE.UU. "mucho mayor acceso hacia 450 millones de consumidores fuera del NAFTA … Estudios conservadores indican que esto podría incrementar las ventas de nuestros productos por valor de 1,5 billones anuales cuando el acuerdo esté plenamente en vigor…Toda vez que muchos de los países en las Américas ya poseen acuerdos preferenciales el ALCA será una oportunidad para mejorar la situación de los exportadores estadounidenses”. Subsidios
El papel de los subsidios se mantiene como un
problema central de la negociación. La agricultura es por lejos el sector más
subsidiado y protegido en el comercio internacional. En el 2000 los países ricos
subsidiaban a sus productores por valor de U$ 245 miles de millones. Mientras
que durante la Ronda Uruguay los países ricos una y otra vez declararon que
disminuirían los subsidios agrícolas, en realidad han hecho lo contrario.
Estas medidas incluyen subsidios y créditos a
las exportaciones, pagos compensatorios, mecanismos para asegurar precios
mínimos a los agricultores, etc. Es ampliamente admitido que las exportaciones
subsidiadas distorsionan los mercados internacionales deprimiendo los precios,
lo que notoriamente perjudica a los países exportadores que no aplican tales
ayudas, entre los que se cuentan varias naciones Latinoamericanas. Por ello una
reducción en tales subsidios beneficiará a dichos exportadores, especialmente
los grandes exportadores netos. Sin embargo los países importadores netos se
perjudicarían debido a la suba de precios internacionales.
En cualquier caso los subsidios a la
exportación no pueden modificarse sin cambiar las políticas de ayuda interna, o
lo que es lo mismo, de nada vale eliminar los subsidios a la exportación si no
se modifican los esquemas de ayuda interna que hacen que sigan generándose
excedentes de producción desvinculados del precio internacional.
Por otro lado, los subsidios pueden ser
positivos bajo ciertas circunstancias, tales como la protección social de
sectores de campesinos, la reconversión hacia formas de producción más limpias y
sanas, o la suficiencia alimentaria. En el borrador del ALCA no existe evidencia
de que se instalarán mecanismos para diferenciar subsidios perversos de
subsidios legítimos, ni cómo podrían emplearse estos últimos. El problema se
agrava cuando se reconoce que varios gobiernos Latinoamericanos se encuentran
entre los más fuertes críticos de cualquier tipo de subsidios, aún aquellos que
aparecen como legítimos.
Las medidas de ayuda interna y el Farm Bill 2002
En el borrador del ALCA se plantea establecer compromisos de reducción de la Medida Global de Ayuda (MGA),
entendida como el nivel anual de asistencia expresado en moneda otorgado a uno o más productos
agropecuarios. Se plantea la reducción de la Medida Global de Ayuda hasta
determinados niveles mínimos, durante el llamado período de implementación (10
años) a partir de una base que no está definida en el acuerdo. La definición de
dicha base no es un tema menor, y las alternativas planteadas en el acuerdo son
dos: (1) La MGA Total consolidada en la OMC para el año 2000 para los países
desarrollados, o (2) el promedio de MGA corriente para determinados años a
definir reducido en determinado porcentaje.
La reciente aprobación en EE.UU. de la "Farm
Bill" con un enorme aumento de la ayuda interna a la agricultura cobra enorme
importancia en este contexto. Desde el punto de vista de las negociaciones para
el ALCA en tanto cuanto mayor sea el nivel actual de ayuda interna aprobado
mejor será la posición negociadora de Washington de cara a un acuerdo con los
demás países.
En otras palabras, no es lo mismo negociar
futuros compromisos de reducción de ayuda interna si hoy se brindan 17,5 miles
de millones de dólares de ayuda, que si se toma como referencia una asistencia
menor. La situación es particularmente grave en algunos países Latinoamericanos
donde la MGA es muy pequeña o en los hechos no existe. Como ejemplo, conviene
recordar que en la lista de compromisos para reducción de la MGA acordada en la
OMC la base para Estados Unidos era de 19 mil millones de dólares, mientras que
la de Brasil era de 912 millones, la de Argentina 79 millones, o Costa Rica con
16 millones de dólares.
Estados Unidos sostiene que la recientemente aprobada Farm Bill se encuentra dentro de los límites de su compromiso de
reducción de MGA en valor y las medidas se presentan de manera que puedan ser
consideradas desacopladas de la producción y por lo tanto no distorsionantes del
comercio internacional. Sin embargo parece imposible que efectivamente estas no
sean distorsionantes habiendo sólida evidencia en contrario (Roberts y Jotzo
2001). En efecto, la mayor parte de la ayuda aprobada en el Farm Bill 2002 prevé
una asistencia de 175 mil millones de dólares para los próximos diez años está
concentrada en el precio asegurado al productor, y fundamentalmente para el
trigo, maíz, soja, arroz y algodón. En los hechos, estas medidas contribuirán
inevitablemente a una mayor baja internacional de los productos agrícolas por
cuanto seguirá existiendo un estímulo a la producción de varios productos en
EE.UU., aún cuando los precios en el mercado internacional estén deprimidos. De
acuerdo a la Confederación Nacional de Agricultura de Brasil se estima que la
nueva Farm Bill ocasionará un perjuicio en los próximos cuatro años del orden de
los 10 billones de dólares a las exportaciones de productos brasileños.
Por otro lado, la mayoría de los países Latinoamericanos no tienen asumidos compromisos de reducción de MGA en la Ronda
Uruguay, por lo que de aprobarse el ALCA no podrían conceder apoyo a los
productos agrícolas por encima de un nivel estimado en el 10% del valor de la
producción total de un producto o del valor total de la producción agropecuaria.
De hecho el propio Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil señaló recientemente que la aprobación de la Ley en
cuestión tendrá seguramente consecuencias negativas sobre las Negociaciones del
ALCA y que incluso va en dirección contraria a mandatos de la OMC.
Recordemos además que dentro de EE.UU., el
sistema de ayuda a la agricultura asigna una proporción mayor de la asistencia a
aquellos agricultores con altos ingresos, mientras que los de bajos ingresos
reciben una mínima parte de la ayuda (el 80% de los granjeros reciben solo el
16% de la ayuda, mientras que el resto van a las grandes empresas), y que de
hecho termina beneficiando a las grandes empresas. No existe certeza que los
cambios en el sistema de apoyo permitirán mejorar la equidad, de donde esos
subsidios también son injustos dentro de la sociedad de EE.UU. Por todos estos
factores, la Farm, Bill es una grave pérdida de credibilidad en el discurso
liberalizador de ese país en los organismos internacionales.
Asimismo, el borrador del ALCA no ofrece
mecanismos adecuados para atacar las ayudas internas que terminan beneficiando a
las corporaciones, ni formas para enfrentar la conformación de oligopolios en el
comercio agropecuario (en algunas ocasiones con comportamiento de “cartel” sobre
los precios). En ese sentido son necesarias medidas para atacar las prácticas de
dumping, regulaciones anti-trust y sobre la competencia entre las compañías. En
ese caso se debería comenzar por desactivar la negativa de EE.UU. a revisar sus
mecanismos anti-dumping, que tienen efectos altamente distorsionadores y no
sirven a objetivos sociales o ambientales.
Por otro lado, dentro del ALCA se debe mantener espacio para subsidios legítimos toda vez que éstos sirvan a fines
sociales y ambientales, y sean de aplicación doméstica, sin trasladar sus efectos al comercio.
Medidas sanitarias y fitosanitarias
En este aspecto la tensión parece situarse
sobre la posición ampliamente conocida de EE.UU. de mantenerse dentro de los
acuerdos sanitarios y fitosanitarios de la OMC. Washington no desea un nuevo
régimen al amparo del ALCA, ya que las regulaciones actuales le permiten
mantenerse a cubierto de la posibilidad de ser sometido a limitaciones de acceso
a sus mercados de exportación por aplicación de medidas basadas en el “llamado
principio precautorio” incorporado en diversos acuerdos multilaterales
ambientales, así como invocarlas para trabar las importaciones desde países
Latinoamericanos.
Frente a esto, varios países Latinoamericanos
intentan algunas modificaciones de las medidas presentes en el acuerdo MSF de la
OMC, sobre todo mediante el establecimiento de plazos para adoptar decisiones, o
su mantenimiento, y procedimientos para notificaciones y contra-notificaciones,
así como medidas de armonización y transparencia para la adopción de medidas de
protección sanitaria. Varios países exportadores Latinoamericanos buscan esos
cambios para facilitar el posible acceso de sus productos a los mercados de
exportación, ya que aún reconociendo el marco del acuerdo MSF, enfrentan
diversas trabas (largos trámites en los análisis de riesgos y demás medidas
burocráticas poco transparentes).Si bien se hace referencia a la harmonización
con el Codex Alimentarius (FAO-OMS), es evidente que tanto el gobierno de EE.UU.
como de varios países, apuntan a limitar las capacidades de regular la calidad
de alimentos por medio del mismo, incluyendo una fuerte resistencia al principio
precautorio, pero los vínculos de esa negociación con las del ALCA no están
claros.
El problema es que bajo cualquiera de las dos
opciones no se contemplan medidas de regulación legítimas, especialmente en el
terreno de la salud y el ambiente. Tanto EE.UU. como casi todos los gobiernos y
empresas Latinoamericanas son críticos de un uso intenso del principio
precautorio. El caso está cobrando atención pública ya que involucra el comercio
en transgénicos, tanto el uso de las semillas modificadas, como la exportación
de productos derivados de ellos.En estos términos el ALCA limitaría la capacidad
de los agricultores y los gobiernos de rechazar los transgénicos ya que podrían
ser acusados de establecer barreras injustificadas al comercio (o a la inversión).
Soberanía y suficiencia alimentaria
El capítulo agrícola del borrador del ALCA no
incorpora medidas sustantivas para atender la suficiencia y soberanía
alimentaria dentro de cada país. La negociación se ha centrado en la ayuda
alimentaria, y en evitar que ésta se convierta en una forma de comercio
distorsionado. Por otro lado, las medidas nacionales orientadas a la suficiencia
alimentaria podrían ser atacados como formas de barreras o proteccionismo
comercial, salvo para pqueñas economías que parecen ser mejor contempladas en la
última versión del borrador. Sin embargo, este tipo de programas son
particularmente importantes para aquellos países Latinoamericanos que son
importadores netos (el caso es especialmente complicado en Venezuela, Colombia,
y los países caribeños). La evidencia empírica muestra además que si bien el
comercio agropecuario puede aumentar, también puede incrementarse la dependencia
alimentaria (como ha sucedido en Colombia y Venezuela).
El borrador tampoco ofrece garantías sobre
los programas de Ayuda Alimentaria, en cuanto a los volúmenes que pueden ser
donados en relación al consumo interno de cada país, así como en referencia a
las normas de calidad de esos productos. En este caso se articulan con los
alcances de las medidas fitosanitarias y sanitarias, dadas las denuncias de
donaciones de alimentos desde EE.UU. contaminados con maíz transgénico. Asimismo,
la intención de reducir (o eliminar) los programas de ayuda interna podrían
afectar los esfuerzos de lograr suficiencia alimentaria.
Los escenarios posibles y sus efectos
La distribución potencial de ganadores y
perdedores de la liberalización comercial propuesta por el ALCA es muy compleja.
Por un lado se encuentran los diferentes puntos de partida señalados arriba,
donde en especial se deben diferenciar los países exportadores netos de los
importadores netos (Tabla 1). Por otro lado, todavía no está clara el nivel de
profundidad de los acuerdos que podrían alcanzarse (solo rebaja arancelaria;
rebaja arancelaria con una disminución de ayuda interna; liberalización
restringida a productos primarios, liberalización que además incorpore productos
procesados, etc).
También debe tenerse en cuenta como se
articularán los resultados del ALCA con las negociaciones en la OMC. Las
posibilidades serían las siguientes:
Comenzaremos por precisar que la segunda
opción parece muy poco probable. En cuanto a la primera opción, el escenario
probable exige algunas precisiones. En primer lugar, si en el ALCA se acuerda
una rebaja de aranceles y subsidios a las exportaciones para productos primarios,
aumentarían los precios de estos productos, aumento que sería aún mayor si
además se reduce la ayuda interna (especialmente para granos de consumo humano y
granos para ganado). Si además se libera el comercio de productos procesados,
aumentarían además los precios de los productos de origen animal.
El balance comercial en ese caso desencadena
mejoras para aquellos países que son exportadores netos y empeorará para
aquellos que son importadores netos de estos productos. Quedan exceptuados
países como Haití u Honduras cuya estructura de producción y exportaciones de
primarios está basada fundamentalmente en cultivos como caña de azúcar o fibras
vegetales, donde los precios de sus importaciones aumentarían y los de sus
exportaciones bajarían, sumado a que la rebaja de aranceles haría aumentar los
volúmenes de los productos que naturalmente importan, que a su vez son los que
aumentarían de precio en el mercado internacional.
Desde el punto de vista del desarrollo
agropecuario, una liberalización del comercio de productos primarios
determinaría una expansión de la producción primaria en los exportadores netos
de productos primarios y una disminución del sector agroindustrial. En los
importadores netos el efecto sería inverso.
Desde el punto de vista ambiental este
escenario tendría consecuencias seguramente negativas, ya que determinaría una
expansión aún mayor de la frontera agropecuaria en aquellos países que ya son
exportadores de primarios. Recordemos que la expansión de la frontera por
cultivos orientados a la exportación es uno de los problemas ambientales más
graves en América Latina (un buen ejemplo son los impactos sobre el Cerrado de
Brasil por el aumento de los cultivos de soja). Existe evidencia que por debajo
de ciertos umbrales la disminución de los precios determina una caída en las
superficies destinadas a tales cultivos, mientras que el aumento de precios o
mayor demanda de producción por ampliación de destinos de exportación,
desencadena un incremento en las superficies utilizadas.
Si solo se eliminaran de forma multilateral
las medidas de ayuda interna y apoyo a la agricultura, esto ocurriría en los
países más desarrollados que son los que hoy las aplican, particularmente EE.UU.
y Canadá. Esta situación no necesariamente traería aparejada mejoras
sustanciales para el desarrollo del sector agropecuario de muchos de los países
Latinoamericanos, ya que existirá un reordenamiento de la producción dentro de
EE.UU. y Canadá (que seguirán siendo grandes productores globales en varios
rubros), mientras que ingresarán como fuertes competidores otros países, como
Australia o Nueva Zelanda.
Los efectos más importantes se darían si en
el ALCA y la OMC efectivamente se redujeran las barreras en productos primarios
y agroindustriales procesados además de eliminar las medidas de ayuda interna a
la producción primaria. En este caso los sectores agroindustriales de los países
de alto ingreso declinarían su actividad a favor de una expansión de los
sectores manufactureros en los países de ingreso medio. Al mismo tiempo se
beneficiaría la producción primaria en los países exportadores Latinoamericanos,
que podrían aprovechar la expansión manufacturera en otros países de ingreso
medio. Lo curioso es que los mayores ganadores en un escenario de liberalización
multilateral como este serían los granjeros y agroindustrias de los países de
Oceanía, y no necesariamente los de América Latina.
Desde el punto de vista de la seguridad
alimentaria, en general los escenarios de liberalización parcial (solo baja de
aranceles y de subsidios a exportaciones) resultarían en que en los países
exportadores netos de primarios la capacidad de compra de alimentos para los
grupos de menores ingresos disminuiría, mientras que los productores o
agricultores verían incrementar la renta obtenida de sus explotaciones. En el
caso de los países importadores de alimentos esto no ocurre ya que como estos
tienen aranceles iniciales relativamente más altos al bajarlos es de esperar que
los precios internos de los alimentos bajarán, mejorando el acceso de los
sectores asalariados, mientras que disminuirán las rentas de los granjeros y
productores en estos países.
Seguidamente pasaremos a analizar la tercera
opción, es decir donde existiría una mayor liberalización en el ALCA, mientras
que en la OMC no existiríann progresos importantes. Desde el punto de vista de
los aranceles existiría una rebaja tanto para productos primarios como para
procesados dentro del ALCA, mientras que por fuera de las Américas, los
aranceles estarían en niveles más altos debido a que en la OMC no se llegaría a
acuerdos para su rebaja. Esto desencadenaría un desvío de comercio dentro de las
Américas, con lo cual los exportadores netos verían mejorar su situación. Sin
embargo, como muchos países Latinoamericanos ya tienen acuerdos subregionales
que aplican bajos o cero aranceles entre sí, no aumentarían demasiado su cuota
de mercado por este factor arancelario. En esta situación, los mayores
beneficios comerciales serían para Canadá y EE.UU.
Esta situación, sumada a la enorme ayuda
interna de Washington a sus agricultores haría que la región se viera inundada
con productos primarios agrícolas de EE. UU. Los grandes perdedores serían los
países Latinoamericanos que son exportadores netos, y dentro de ellos los más
perjudicados serían los agricultores y sus familias. Los consumidores de estos
últimos y los países importadores netos de productos agropecuarios se verían
probablemente beneficiados por una baja en los precios de los productos
agrícolas, con pérdidas para sus productores agropecuarios. A su vez, bajo estas
condiciones se debilitaría el comercio intra-regional en América Latina, con lo
cual se reducen las posibilidades de avanzar en otros procesos de integración.
Existe una posibilidad donde los resultados
pueden ser más equilibrados, y es si EE.UU. además de la rebaja arancelaria
generalizada también desmantelara su ayuda interna. Como se explicó antes,
Washington no parece dispuesto a avanzar en este camino, tanto por la presión
interna como por la forma en que enfrenta la competencia con la UE. La prueba
más evidente de esto es la reciente aprobación del Farm Bill 2002.
Limitaciones de la perspectiva comercial del ALCA
Los problemas que se han ilustrado arriba
están asociados a la restricción del ALCA como un acuerdo que es únicamente
comercial, y que sólo considera los balances comerciales. Ese "aislamiento"
conceptual del acuerdo se da en por lo menos dos frentes: Por un lado, la mayor
parte de los gobiernos Latinoamericanos han abandonado el diseño activo de una
estrategia de desarrollo agropecuario. Sus estrategias quedan abandonadas al
mercado. Por lo tanto, no tienen referentes conceptuales contra los cuales
analizar las propuestas comerciales del ALCA. El caso es diferente con EE.UU. y
Canadá (y en parte con algunos países como Brasil), donde existe una estrategia
de desarrollo agropecuaria, sea esta compartible o no, o tenga puntos
criticables o no.
Por otro lado, las discusiones sobre la
agropecuaria no incluyen adecuadamente los componentes sociales y ambientales.
Temas como la suficiencia y seguridad alimentaria han quedado en segundo plano,
no se incorporan medidas ambientales (las que son percibidas como trabas a la
expansión del sector), se ha abandonado buena parte de la investigación y el
desarrollo a nivel local, etc. La toma de decisión no es participativa ni
transparente, y existen fallas en pasos iniciales como el acceso a la
información.
Una consecuencia grave de esa situación es
que el borrador del ALCA no frece ningún mecanismo para establecer una
coordinación de las acciones de cada país en materia agrícola. La situación
actual donde los países Latinoamericanos compiten entre sí en el comercio
agrícola, podría verse agravada bajo el ALCA. En ese contexto hay conjuntos de
países que producen más o menos los mismos productos, compiten por volumen,
terminan deprimiendo los precios, y caen en mayores presiones por un aumento del
volumen exportado y por la intensificación (con el consiguiente impacto
ambiental y social). Desde esta perspectiva, la experiencia de los acuerdos de
integración demuestra la importancia de mecanismos de coordinación de políticas
agrícolas; sin embargo, el borrador del ALCA excluye ese tipo de espacios de
discusión política. Asimismo, el capítulo tampoco incorpora mecanismos de trato
diferencial para los diferentes países de acuerdos a sus condiciones
agroalimentarias, económicas y sociales.
El borrador del ALCA no incorpora
adecuadamente los aspectos sociales y ambientales en el comercio agrícola. No
existen claras referencias articuladas con metas de reducción de pobreza,
suficiencia alimentaria, condiciones de trabajo en el medio rural, etc. En el
caso de las medidas ambientales existen referencias a la "caja verde", pero se
remiten a las decisiones de la OMC. Las medidas de desarrollo de estrategias
nacionales o locales para la suficiencia alimentaria, el apoyo a la
investigación y desarrollo local de cultivares, y el papel de los agricultores
no son incorporados, o bien sólo tienen menciones marginales en aquellos puntos
que se consideran relacionados con el comercio. En el mismo sentido, la
propuesta de una nueva “caja del desarrollo”, que contempla diversas ayudas, y
que fuera propuesta por varios países (con apoyo de Cuba, Honduras y República
Dominicana en América Latina) en la OMC, merecería ser considerada en las
negociaciones.
En términos ambientales son predecibles
muchos impactos. En el borrador del ALCA no existen medidas directamente
vinculadas a la protección ambiental más allá de la posibilidad de que los
países puedan adoptar medidas para mitigar posibles impactos ambientales de la
agricultura. Esa posibilidad incluso está cuestionada por muchos gobiernos
Latinoamericanos, en tanto entienden que son barreras encubiertas al libre
comercio. Sin embargo, aún en el caso que se aceptaran esas medidas, si no se
logra una armonización entre los acuerdos multilaterales ambientales y
sanitarios y las disciplinas comerciales que se acuerden entre los países se
mantendrán los conflictos y contradicciones. Desde una perspectiva más amplia es
obvio que incluso aceptando medidas de mitigación ambiental, nos encontramos
lejos de abordar en profundidad los problemas de sustentabilidad del sector
agropecuario. Por otro lado, el borrador no ofrece formas de articular un
acuerdo comercial con los convenios internacionales que ya existen en temas
ambientales, y que tienen incidencia en la agricultura (por ejemplo, el
Protocolo de Cartagena, la Convención de Biodiversidad).
Se puede sostener que la razón de ser de un
acuerdo comercial no es alcanzar ni corregir los problemas ambientales y
sociales sino simplemente mejorar la economía. Pero es justamente en esa meta
donde radica la principal limitante de un acuerdo como el ALCA como estrategia
para el desarrollo, al afectar negativamente los contextos sociales y
ambientales en todo el continente sin que existan estrategias para manejar esas
consecuencias sobre el desarrollo. Dicho de otra forma, los resultados del
acuerdo determinarán que haya ganancias y pérdidas, para encarar las cuales cada
uno deberá arreglarse como pueda, y en tanto no se reconocen las asimetrías
entre unas y otras naciones, el resultado será la aplicación de una ley
ecológica: “el pez grande se come al chico”.
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